Para a Primeira Turma do Superior Tribunal de Justiça (STJ), por meio de ação popular, a invalidação judicial de atos do Conselho Administrativo de Recursos Fiscais (Carf) tidos como lesivos ao patrimônio público só é possível se apresentarem manifesta ilegalidade, se forem contrários a precedentes pacificados do Poder Judiciário ou implicarem desvio ou abuso de poder.

O entendimento foi estabelecido pelo colegiado ao reformar acórdão do Tribunal Regional Federal da 4ª Região (TRF4) e julgar improcedente uma ação popular ajuizada para invalidar decisão do Carf que, reconhecendo a decadência, manteve a anulação de crédito tributário que havia sido constituído contra uma fundação.

A ação popular foi julgada procedente em primeiro grau e mantida pelo TRF4. Segundo o tribunal regional, o Carf incorreu em ilegalidade – apta a justificar o cabimento da ação popular – ao dar entendimento contrário à regra prevista no artigo 173, inciso I, do Código Tributário Nacional, o que teria causado grande prejuízo ao erário.

Ação popular não serve para proteção de interesses particulares
A ministra Regina Helena Costa, relatora, explicou que, por meio da ação popular, qualquer cidadão pode acionar o Judiciário para invalidar atos lesivos ao patrimônio material e imaterial do Estado, o que dá poder à sociedade civil para controlar as decisões estatais.

Por outro lado, apontou a ministra, a ação popular não se presta à proteção de meros interesses particulares do autor, sob pena de subversão dos seus princípios e das finalidades para as quais ela se destina.

“Vale dizer, o ajuizamento de ação popular, fundamentado no exercício da soberania do povo, deve ter por escopo imediato a defesa de interesses coletivos cuja preservação, apenas mediatamente, beneficia o autor enquanto membro do grupo, não se volvendo, contudo, à tutela de interesse preponderantemente individual daquele que em nome de todos atua, tampouco à mera contestação do legítimo exercício da atividade administrativa”, resumiu.

Autor da ação apenas discordou de tese firmada pelo Carf
Regina Helena Costa também explicou que, nos termos do Decreto 70.235/1972, o julgamento dos processos administrativos que discutem créditos tributários compete, em primeiro grau, às delegacias da Receita Federal e, em segunda instância, ao Carf, colegiado paritário e integrante da estrutura do Ministério da Fazenda.

“A instituição, no âmbito da administração pública federal, de estrutura hierárquica para a solução dos conflitos fiscais e na qual o Carf figura como instância máxima, privilegia a resolução extrajudicial de litígios, viabilizando, em consequência, (i) o célere encerramento de contendas tributárias em ambiente consensual e (ii) o incremento da cultura de estímulo à desjudicialização, diretrizes fundantes da Política Judiciária de Tratamento à Alta Litigiosidade do Contencioso Tributário aprovada pela Resolução CNJ 471/2022 (artigo 2º, VI e VII)”, completou.

Como consequência, segundo a relatora, embora seja possível o manejo da ação popular para invalidação de ato do Carf que seja lesivo ao patrimônio público, eventual controle judicial das conclusões do conselho por meio desse tipo de ação deve considerar o papel do órgão nas decisões em matéria administrativa tributária, de modo que suas conclusões só se submetem à reforma judicial quando claramente ilegais, contrárias a precedentes judiciais consolidados ou marcadas por desvio ou abuso de poder.

“Exegese diversa teria o condão de tornar irrelevante a participação da sociedade civil na tomada de decisões pelo poder público e supérfluo o principal mecanismo extrajudicial de solução de controvérsias tributárias federais, uma vez que acórdãos exonerativos do dever de pagar tributos sempre estariam sujeitos à revisão por instância distinta, independentemente de quaisquer outras indagações substantivas”, afirmou.

No caso analisado, a ministra apontou que o autor da ação popular, de maneira reiterada, buscou invalidar os acórdãos do Carf apenas por discordar da interpretação firmada pelo colegiado, pois eram contrários ao seu entendimento pessoal quanto ao alcance da legislação tributária. No entanto, concluiu, o mero inconformismo do autor não é razão suficiente para justificar a propositura da ação popular.