A discussão sobre os limites da inovação tecnológica no transporte rodoviário coletivo dividiu o Tribunal Regional Federal da 1ª Região em um julgamento que opôs liberdade econômica e deferência regulatória.
Por maioria, a Corte manteve a validade do modelo regulatório adotado pela Agência Nacional de Transportes Terrestres para o chamado transporte por fretamento em “circuito fechado”, rejeitando pedido da Associação Brasileira dos Fretadores Colaborativos para afastar restrições previstas na Resolução nº 4.777/2015.
A ação questionava justamente o conceito regulatório de “circuito fechado”, utilizado pela ANTT para disciplinar o transporte rodoviário coletivo sob regime de fretamento. Segundo a associação autora, a agência teria extrapolado seu poder normativo ao impor exigências não previstas nem na Lei nº 8.987/1995 nem no Decreto nº 2.521/1998, criando restrições como a necessidade de viagens previamente organizadas, com grupo fechado de passageiros, itinerário predeterminado e manutenção do mesmo veículo e passageiros nos trajetos de ida e volta.
A ABRAFREC sustentou que a regulamentação inviabiliza modelos modernos de fretamento colaborativo operados por plataformas digitais, restringe a concorrência e impede a ampliação do acesso ao transporte de menor custo. A petição inicial também afirmou que a resolução criou barreiras artificiais de mercado, elevando preços e dificultando a entrada de novos agentes econômicos no setor.
Para fundamentar a tese, a associação invocou precedente do Supremo Tribunal Federal sobre os limites do poder normativo das agências reguladoras, segundo o qual atos infralegais não podem inovar autonomamente na ordem jurídica sem autorização legal expressa. Também citou estudos econômicos indicando que a flexibilização do fretamento turístico poderia ampliar o fluxo de passageiros, reduzir a ociosidade do setor e movimentar bilhões em atividades relacionadas ao turismo.
O relator originário, desembargador federal Newton Ramos, aderiu à linha mais favorável à abertura do mercado e incorporou ao voto fundamentos apresentados pelo ministro André Mendonça no julgamento do RE 1.506.410/MG, em discussão no STF. Para o relator vencido, restrições excessivas ao fretamento colaborativo poderiam representar violação à livre iniciativa, à livre concorrência e aos direitos do consumidor, reproduzindo obstáculos semelhantes aos que foram discutidos quando surgiram aplicativos de mobilidade urbana.
A maioria da Turma, contudo, adotou entendimento diverso. Em voto-vogal, o juiz federal Saulo José Casali Bahia afirmou que o caso envolve um setor altamente regulado e dependente de avaliações técnicas complexas, motivo pelo qual deveria prevalecer a chamada “deferência à Administração” e à agência reguladora. Segundo o magistrado, a redefinição do marco regulatório do transporte coletivo não deveria ocorrer pela via judicial, especialmente diante dos impactos econômicos e sociais que a flexibilização poderia produzir no sistema regular de transporte.
O voto vencedor destacou preocupação com possível “concorrência assimétrica” entre empresas de fretamento colaborativo e transportadoras regulares submetidas a encargos regulatórios mais amplos, como manutenção de linhas deficitárias, gratuidades legais e subsídios cruzados necessários à universalização do serviço. Para a corrente majoritária, eventual liberalização poderia deslocar passageiros economicamente mais rentáveis para plataformas de fretamento, comprometendo a sustentabilidade do sistema regular.
Durante o julgamento, os magistrados também ressaltaram que a própria ANTT realizou estudos técnicos e análise de impacto regulatório antes da edição da Resolução nº 4.777/2015. Houve ainda referência a pareceres jurídicos e econômicos segundo os quais os novos modelos de fretamento poderiam fragilizar a estrutura financeira do transporte coletivo regular ao operar sem as mesmas obrigações impostas às concessionárias tradicionais.
Ao final, prevaleceu o voto divergente do desembargador federal Pablo Zuniga, acompanhado pela maioria da Turma ampliada, negando provimento à apelação e à remessa necessária.
O julgamento expôs, no entanto, uma divisão relevante dentro do próprio Judiciário sobre os limites constitucionais da regulação econômica em mercados impactados por plataformas digitais e novos modelos tecnológicos de intermediação de serviços.
Processo n. 1119222-56.2023.4.01.3400